PNBL: diretrizes corretas e fragilidades

Reproduzo artigo de Lia Ribeiro Dias, publicado no Tele Síntese:

O lançamento do Fórum Brasil Conectado mostra que o governo Lula está na direção correta no desenho do Plano Nacional de Banda Larga. Ao lançar o PNBL, apresentou diretrizes que contemplam não apenas a expansão da infraestrutura. Incluem a criação de um ambiente para que o acesso à banda larga represente efetivamente um salto em direção à cidadania, à qualificação das pequenas e médias empresas e à geração de inovação. Agora, com o Fórum, cria instância de discussão, com a participação de diferentes segmentos da sociedade, para definir um programa de ação nos diferentes segmentos cobertos pelo Plano: infraestrutura, política tributária e de incentivos, política industrial e política de conteúdos.

Os objetivos são claros: ter até o final de 2010, um Plano Nacional de Banda Larga consolidado, com metas objetivas e cronograma de implantação no médio, curto e longo prazos. É esse o legado que o governo Lula vai deixar para o seu sucessor. Trata-se de uma passo importante pois, com essas ações, a banda larga foi transformada em política de Estado e colocada entre as prioridades de governo. Quem quer que ganhe as eleições presidenciais não poderá ignorar esse projeto, mesmo que reveja metas e ações.

Paralelamente a esse esforço de planejamento e debate, que vai envolver 56 entidades, o governo pretende começar o piloto de interligar cem cidades com o backbone óptico que será gerido pela Telebrás. Em funções no atraso no anúncio do PNBL, até porque havia divergências dentro do governo em torno do papel da Telebrás, o piloto, se houver tempo hábil para sua conclusão, só começará a rodar no final do ano. Portanto, certamente não haverá, neste governo, tempo para sua avaliação. E o que ele vai revelar é se a venda de capacidade no atacado, a preços adequados (R$ 230,00 o link de 1 Mbps, Segundo anúncio de Rogério Santanna, presidente da Telebrás), poderá de fato estimular a competição na ponta, especialmente nas pequenas cidades, contribuindo para a massificação dos serviços a preços que o consumidor consiga pagar (R$ 35,00 por mês por 512 kbps, sem redução de impostos sobre o serviço).

Essa é a aposta dos formuladores do PNBL. E é aí, nas medidas propostas para a universalização do serviço, que analistas, inclusive profissionais que contribuiram na formulação do Plano, e operadoras veem sua maior fragilidade. Os alertas fazem sentido e devem ser examinados pela equipe gestora do PNBL. Embora os dados das operadoras possam ser olhados com suspeição pois têm interesses próprios a defender, elas contam, por outro lado, uma enorme experiência na implantação de rede de última milha, nas mais distintas condições apresentadas por esse país-continente.

A pergunta que tem de ser debatida e aprofundada no grupo de infraestrutura e na implementação do piloto das cem cidades é se basta a venda de links no varejo a preço inferiores aos praticados pelo mercado (basicamente Oi, Embratel, Intelig e, mais restritamente, Telefônica) para estimular a competição na ponta e a entrega de acesso por R$ 35,00. Mesmo considerando que a atuação da Telebrás na venda de capacidade no atacado é salutar para regular o mercado, será que essa ação será suficiente para garantir a universalização?

Muitos acham que não. O raciocínio dos que têm dúvidas reside no fato de os pequenos provedores terem dificuldades em praticar preços competitivos na ponta por falta de escala. Mesmo que comprem o link da Telebrás a preço mais barato, sua escala para a aquisição de equipamentos para a rede de última milha, basicamente conexão de rádio, é muito pequena. Assim vão ter dificuldade em oferecer acessos em grande escala a preços baixos. Aliás, representantes de provedores já afirmaram que o preço do link anunciado pela Telebrás não permitirá que vendam o serviço pelo preço mínimo pretendido pelo governo, com cobrança de impostos (o governo trabalha com o valor de R$ 15,00 com a desoneração de impostos). A equipe do governo entende que só bastará esse movimento para fazer as concessionárias locais, que têm malha de fios de cobre cobrindo todo o país, baixarem os preços. Alguns especialistas, que têm se dedicado a estudar as questões vinculadas com a universalização de serviços, acham que a oferta dos pequenos provedores nas pequenas cidades vai ser limitada por conta da sua
escala e dificuldades operacionais. E que esse mecanismo indutor não será suficiente para universalizar a banda larga.

O que fazer? Na opinião desses especialistas, o PNBL tem de contemplar medidas objetivas para a participação das concessionárias, autorizatárias e celulares, para conseguir cumprir o objetivo de massificar a banda larga, com meta de passar dos atuais 12 milhões de acessos fixos para 36 milhões até 2014, respeitando o patamar de preço definido. “Sem isso não haverá universalização”, pondera um consultor.

Essas medidas deveriam incluir a ampliação da desoneração fiscal a outros itens da cadeia produtiva da banda larga além dos modems, o uso dos recursos do Fust para ampliar a capacidade do backhaul, a isenção dos impostos federais que incidem sobre o serviço de banda larga (com isso, o governo federal terá maior poder de barganha com os estados para que eles também abram mão do ICMS) e a redução da taxa do Fistel, aplicada sobre todos os terminais móveis.

Um Plano das dimensões do PNBL, que prevê a instalação de 24 milhões de acessos fixos em quatro anos, elevando a penetração em residências dos atuais, tem que contemplar todos os players. Nem pode excluir os pequenos em benefício dos grandes, nem pode marginalizar os grandes sob o risco de não atingir as metas de universalização.

Embora não se trate de bem escasso, por razões que fogem à racionalidade, há oito anos a Anatel não concede licença de TV a cabo, embora existam mais de mil pedidos de outorga protocolados na agência. O congelamento das licenças acabou favorecendo as empresas que já atuam no mercado, especialmente a líder Net Serviços, embora também ela estivesse, até agora, confinada a 93 cidades – que, no entanto, são os maiores mercados. Mas beneficiou-se da regra vigente, especialmente depois que a tecnologia lhe permitiu também comercializar banda larga. Hoje, segundo dados da empresa, perto 70% dos seus assinantes de vídeo têm também o serviço banda larga e, dos que compram o acesso banda larga, 89% adquirem também o serviço de voz, de sua associada Embratel, de acordo com os dados do primeiro trimestre de 2010.

Numa decisão corajosa para os padrões conservadores da agência, o Conselho Diretor da Anatel retirou as restrições para a entrada de competidores no mercado de TV a cabo, que ocorrerá agora sem necessidade de processo licitatório. O que os conselheiros fizeram foi suspender, em caráter cautelar, o planejamento de implantação dos serviços de TV a Cabo aprovado pelo Ministério das Comunicações em 1997, antes, portanto, da criação da agência. Por esse planejamento, o número de licenças por cidade estava limitado entre duas e quatro. E em boa parte das cidades, mesmo de porte médio, nunca foram outorgadas licenças. São apenas 7,9 milhões de usuários de TV paga no país, 56% deles atendidos pela tecnologia do cabo; os restantes são atendidos por satélite e um número marginal por microondas.

A decisão da Anatel, de acordo com o noticiário, foi motivada pela identificação da existência de barreiras à entrada de empresas no mercado de TV por assinatura, decorrentes de restrições regulatórias que alcançam todo o mercado nacional, apontadas pela análise do conselheiro João Rezende. Esse planejamento restringe o número de outorgas que podem ser expedidas em cerca de 900 municípios e impede a prestação do serviço de TV a cabo nos demais municípios brasileiros.

Ou seja, ele foi suspenso com base na defesa da concorrência, a partir de um processo que tramita na agência desde o ano 2000, como relatou o Tele.Síntese Análise: “Duas operadoras de cabo de Blumenau migraram com a Net Sul, hoje Net Serviços, sem anuência prévia da Anatel. Foram multadas, o processo foi para o Cade, que aprovou a fusão com ressalvas, determinando que fosse reavaliado pela Anatel. O que aconteceu em 2006. O parecer técnico alertava para o risco de monopólio (as duas empresas respondiam por 93% do mercado), mas defendia a fusão alegando que a economia de escopo e escala mais beneficiava do que prejudicava os usuários.” O parecer do conselheiro Rezende critica duramente o parecer técnico. Na opinião do conselheiro, não cabe a agência avaliar determinados ganhos aos usuários se não pode demonstrá-los. Como se vê, o conselheiro enxergou o que outros que analisaram o processo não viram. E a competição no cabo atrasou-se mais quatro anos.

A medida, espera-se, vai dar vazão à enorme demanda existente na agência. Não se sabe se os pedidos vão se transformar em efetiva oferta de serviço, mas não faz nenhum sentido restringir esse mercado, a não ser no interesse de monopólios. A decisão da Anatel não significa que a competição vá se instalar plenamente no mercado de TV a cabo. Pelas regras atuais dos contratos de concessão das operadoras de telefonia fixa, elas não podem ter licença de cabo em suas áreas de concessão. E, pelas regras da Lei do Cabo, as operações de TV a cabo têm de ser controladas por capital nacional – a participação do capital estrangeiro é limitada a 49%. Para a eliminação dessas restrições, é preciso mudar a legislação, como propõe o PL 29, em tramitação da Câmara dos Deputados.

A decisão da Anatel indica uma mudança de postura da agência, na direção de proteger menos os interesses das corporações que atuam nesse mercado, e legislar mais com foco nos interesses da população. O serviço de TV por assinatura pode não ser um bem essencial, mas a população tem direito à sua oferta e a infraestrutura do cabo é iimportante para a massificação da banda larga no país. O fato de a Net ter, em 2009, passado a Telefônica em acessos instalados de banda larga é um indicador do enorme potencial dessa infraestrutura.

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