Em 2022, o Brasil completa dois séculos de vida nacional, independente e soberana. É fato que a diplomacia convive com os impulsos internos, que são projetados ao cenário internacional. Faltando apenas quatro anos para um grande marco histórico da sua ação externa, o país vive momentos de fiascos e confusões sobre o expediente das relações exteriores: dúvidas e ataques aos pilares da casa de Rio Branco têm sido desencadeadas por setores da sociedade que não compreendem as determinações históricas da inserção internacional do Brasil. Desenvolveu-se um quadro geral de desconhecimento dos condicionantes da ação externa do país. A visão de mundo é, contudo, elemento chave em qualquer estratégia diplomática.
Declarações ao vento são feitas sem o devido respeito aos Estados parceiros e, antes mesmo da instalação do novo governo, a transição mostra-se sem orientação sobre as múltiplas matérias que envolvem o concerto das nações. Em duas semanas, um conjunto de controvérsias tem colocado em interrogação o processo decisório desse governo. Seria este governo capaz de atuar como interlocutor em um teatro de conflito do Oriente Médio? Poderia fazer o mesmo na América do Sul, na Venezuela? Como manter uma agenda proativa e não simplesmente reativa no sistema internacional contemporâneo? Estamos diante uma revisão radical dos princípios da política exterior?A visão de mundo é elemento chave em qualquer estratégia diplomática.
A posição do Brasil com seu entorno regional é chave para aumentar a capacidade de projeção global. A redemocratização, a partir de 1985, promoveu o curso inicial da inserção internacional do país. Essa questão encerra um interesse particular porque, em que pese o superávit brasileiro no Mercosul, é dessa região que o país projetou-se como ator global. Também há um anseio legítimo do país por participar no desenho da ordem mundial, na construção dos regimes internacionais e das instituições.
Os comentários ao estilo Donald Trump no twitter mostram a ignorância sobre um tema amplamente discutido por diplomatas e acadêmicos, produzido e reproduzido (muitas vezes de maneira acrítica, oficialista) o tema dos princípios que orientam a postura internacional do país. Quais as consequências de uma descaracterização do acumulado histórico da política externa para o Itamaraty?
Avançando nesse argumento, determinadas declarações anulam regulamentações internacionais e compromissos multilaterais assumidos pelo país. A irresponsabilidade de anunciar uma mudança da embaixada brasileira de Tel Aviv para Jerusalém, um evento sério que merece discussão pela sociedade; as contínuas ofensas à China, principal parceiro comercial; aos afrodescendentes e a cultura afro-brasileira, elemento fundamental do discurso culturalista que aproximou o Brasil do continente africano e outras declarações a favor de tortura, da ditadura e do armamento da sociedade tem sacudido a opinião pública nacional e internacional.
Na falta de um curso de ação estabelecido, o presidente eleito e capitão reformado, Jair Bolsonaro, está praticando, desde já, uma política externa sem diplomacia. O novo governo parece desconhecer dois séculos de tradição diplomática do Brasil; os princípios, as normas, as regras e os procedimentos de tomada de decisão que dão estabilidade, previsibilidade e legitimidade ao projeto de inserção internacional do país correm risco.Seria o futuro governo capaz de atuar como interlocutor em um teatro de conflito do Oriente Médio? Poderia fazer o mesmo na América do Sul? Quais as consequências da descaracterização do acumulado histórico da política externa para o Itamaraty?
O conceito de política externa é diferente do conceito de diplomacia principalmente pelo seu escopo e amplitude. A diplomacia é limitada a ação externa dos governos, seus valores e padrões de conduta –exatamente o alvo do discurso bolsonarista. A política externa é um conceito mais amplo, que traduz uma visão dos interesses nacionais em possibilidades internacionais a partir de metas elaboradas por cada governo. No novo governo as Forças Armadas participarão mais desse processo.
Em outras palavras, a política externa é a estratégia e a diplomacia é a tradição. As declarações do governo são claras, mas uma política externa sem diplomacia é uma estratégia sem pensamento nem reflexão. É a ignorância da longa história diplomática em que o Estado brasileiro está fundamentado, sobretudo no processo de busca e manutenção da autonomia, um objetivo permanente desde 1822, cuja primeira tarefa foi legitimar o reconhecimento da independência nas relações internacionais.
A lista a seguir sintetiza os principais fiascos, suas fontes e identifica os impactos mais imediatos.
1. Críticas à China: A China é o principal destino das importações do Brasil. Em 2017, o Brasil teve um superávit de 20 bilhões de dólares e a China representa 43% das exportações de soja brasileiras. Durante a campanha, Bolsonaro acusou a China de estar “comprando o Brasil”, e o governo chinês respondeu com um editorial no jornal estatal em que alerta o futuro governo sobre o custo de ser um “Trump tropical”. Fonte:Brazil’s economic future yet to be clear.
2. Acusar a Organização das Nações Unidas de ser uma “conspiração comunista”: O Brasil é signatário da reforma das instituições internacionais como um projeto de democratização das Relações Internacionais. A busca pela democratização das instituições internacionais é um interesse do projeto de universalização das relações exteriores do país. Além disso, o país sempre teve interesse em ocupar uma cadeira no Conselho de Segurança, o que cairá totalmente por terra em um governo que acusa a ONU de ser “comunista”. Fonte: Bolsonaro diz que vai tirar Brasil da ONU se for eleito presidente.
3. Mudar a embaixada brasileira de Tel Aviv para Jerusalém: Manifestar-se favorável a essa mudança já implicou no cancelamento de viagem do atual chanceler para o Egito e colocou em risco um mercado de importação de aproximadamente 10 bilhões de dólares. A derrota do Brasil na eleição para um dos assentos para um dos assentos da International Civil Service Commission, espécie de recursos humanos da ONU também teria ocorrido devido à mudança de voto dos países árabes. Lembrando que o Brasil ajudou a criar o mecanismo de coordenação chamado Cúpula América do Sul-Países Árabes. Fonte: President-elect of Brazil promises: Israel can count on our vote.
4. Declarações sobre ser favorável à tortura: O Estado brasileiro, do qual é presidente eleito democraticamente, é signatário de regulamentações internacionais e aderiu a diversos instrumentos de direitos humanos. Destaca-se a Convenção Contra a Tortura e Outros Tratamentos ou Penas Crueis, Desumanas ou Degradantes. Um presidente que se diz favorável à tortura de seres humanos não tem como ser bem visto pelos países mais civilizados do planeta. Fonte: Eu sou favorável à tortura, diz Bolsonaro em vídeo.
5. Preconceito com afrodescendentes: A formulação política africana do Brasil, projeto central para tornar-se um ator global, está fundamentada em um discurso que apresenta a presença do país no continente como historicamente legitimada. As declarações de Bolsonaro fazem o Brasil reativar as conexões com um passado marcado pela violência, prejudicando as relações com os países africanos. Fonte: Justiça condena Bolsonaro por dizer que quilombolas não servem para procriar.
6. Ataques aos médicos cubanos: Nos últimos anos, Bolsonaro questionou a formação dos médicos cubanos, a quem chegou a comparar a “açougueiros”, ignorando que, em cinco anos do programa de cooperação criado pela Organização Pan-Americana da Saúde, eles atenderam mais de 113 milhões de pacientes em 3.600 municípios, dos quais mais de 700 contaram com um médico pela primeira vez. Depois que Cuba decidiu retirar os médicos do país, Bolsonaro passou a dizer que foi o governo de Miguel Días Canel que não aceitou as condições impostas pelo futuro governo. Fonte: Adeus, cubanos: governo da ilha retira médicos após insultos de Bolsonaro.
7. Declarações de Onyx Lorenzoni sobre a Noruega: O governo do Reino da Noruega figura entre os países da Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico que mais aportam recursos com cooperação internacional. No programa de cooperação Fundo Amazônia, a Noruega contribuiu com 1,1 bilhão de dólares. Mas o ministro extraordinário para a transição de Bolsonaro, Onyx Lorenzoni, resolveu atacar o país dizendo que eles precisam aprender conosco sobre preservação. Fonte: Onyx Lorenzoni: a Noruega precisa aprender com o Brasil sobre preservação do Meio Ambiente.
8. Declarações de Paulo Guedes sobre o Mercosul: O Mercosul é o destino de 25% das exportações brasileiras de produtos manufaturados. Apenas em 2017, o Brasil exportou 22,6 bilhões de dólares para a região. Além da questão econômica, o Mercosul é o suporte regional do projeto de universalização da política externa brasileira e dar as costas ao bloco significa que o Brasil voltará a ser satélite dos EUA, como, aliás, tem admitido o presidente eleito e seus filhos. Fonte: Paulo Guedes diz que Mercosul não será uma prioridade. Isso é ruim?
9. Desprezo pela questão ambiental: No que dependesse de Bolsonaro, o Ministério do Meio Ambiente teria sido extinto. Ele só voltou atrás após sofrer críticas justamente do setor que queria agradar: os ruralistas. Bolsonaro também pediu ao Itamaraty que retirasse a candidatura do Brasil a sede da Conferência do Clima da ONU, em 2019. O desprezo do presidente eleito pelas questões ambientais trará sérias consequências ao comércio exterior brasileiro, como se pôde constatar na reunião do G20, quando o presidente da França, Emmanuel Macron, declarou que seu país não faz acordo com quem desrespeita o Acordo de Paris. Bolsonaro já disse que o Brasil sairia do Acordo de Paris se fosse eleito, mas depois negou. Fonte: Bolsonaro diz que pode tirar o Brasil do acordo de Paris se for eleito.
10. Prestar continência a um assessor de outro presidente: A questão da soberania é inalienável a qualquer nação que queira ser respeitada entre seus pares no mundo. Hierarquicamente, militares devem prestar continência a superiores, não inferiores. Um presidente eleito jamais poderia ter prestado continência a um reles assessor de outro presidente, como fez Bolsonaro com o conselheiro de Segurança Nacional dos Estados Unidos, John Bolton. A imagem é tão forte no sentido de denotar subserviência, submissão, quanto à do ministro das Relações Exteriores brasileiro na época de Fernando Henrique Cardoso, Celso Lafer, tirando os sapatos para passar na aduana dos EUA. Em outubro do ano passado, o então pré-candidato também já havia prestado continência à bandeira norte-americana. Fonte: Bolsonaro bate continência para assessor de Trump e vira piada.
*****
As consequências mais diretas e imediatas da política externa sem diplomacia afetam múltiplos níveis e tabuleiros da ação externa do país, desde sua identidade internacional, atualizada durante a redemocratização e, a partir de 1988, com determinação constitucional (artigo quarto) para avançar no processo de integração com a América Latina a relações bilaterais. É analiticamente possível separar sua retórica e estilo pessoal dos atos do governo brasileiro? Como o governo brasileiro vai encarar as pressões sistêmicas inexoráveis?
Do ponto de vista acadêmico, dois problemas aparecem na narrativa que está sendo construída pelo governo de transição. O primeiro é que o alcance explicativo das declarações feitas até agora tendem a seduzir seus eleitores, e tem um apelo nacional considerável, mas está pouco fundamentado na realidade e na experiência do país. Aparentemente, vem aí uma política externa brasileira anti-globalização. O segundo problema é a relação entre o enfoque nacional e o enfoque regional que o novo governo ameaça alterar. O Mercosul tem sido uma prioridade desde os anos 1990 e os resultados têm sido favoráveis ao país.
Esses dois problemas têm papéis diferenciados no comportamento externo do governo de Brasília. Convém, portanto, considerar três parâmetros no exame da nova política exterior, a saber: 1. os suportes epistemológicos usados para elaborar os conceitos, para entender como aquele sentimento nutrido por tradição e por dois séculos de formação da política externa brasileira parecem ser desconsiderados nas tomadas de decisões; 2. sua funcionalidade, de modo a entender para quem estão a serviço? E 3. o processo decisório, sobretudo a maneira como se estruturam as relações de poder com as grandes potências.
Declarações ao vento são feitas sem o devido respeito aos Estados parceiros e, antes mesmo da instalação do novo governo, a transição mostra-se sem orientação sobre as múltiplas matérias que envolvem o concerto das nações. Em duas semanas, um conjunto de controvérsias tem colocado em interrogação o processo decisório desse governo. Seria este governo capaz de atuar como interlocutor em um teatro de conflito do Oriente Médio? Poderia fazer o mesmo na América do Sul, na Venezuela? Como manter uma agenda proativa e não simplesmente reativa no sistema internacional contemporâneo? Estamos diante uma revisão radical dos princípios da política exterior?A visão de mundo é elemento chave em qualquer estratégia diplomática.
A posição do Brasil com seu entorno regional é chave para aumentar a capacidade de projeção global. A redemocratização, a partir de 1985, promoveu o curso inicial da inserção internacional do país. Essa questão encerra um interesse particular porque, em que pese o superávit brasileiro no Mercosul, é dessa região que o país projetou-se como ator global. Também há um anseio legítimo do país por participar no desenho da ordem mundial, na construção dos regimes internacionais e das instituições.
Os comentários ao estilo Donald Trump no twitter mostram a ignorância sobre um tema amplamente discutido por diplomatas e acadêmicos, produzido e reproduzido (muitas vezes de maneira acrítica, oficialista) o tema dos princípios que orientam a postura internacional do país. Quais as consequências de uma descaracterização do acumulado histórico da política externa para o Itamaraty?
Avançando nesse argumento, determinadas declarações anulam regulamentações internacionais e compromissos multilaterais assumidos pelo país. A irresponsabilidade de anunciar uma mudança da embaixada brasileira de Tel Aviv para Jerusalém, um evento sério que merece discussão pela sociedade; as contínuas ofensas à China, principal parceiro comercial; aos afrodescendentes e a cultura afro-brasileira, elemento fundamental do discurso culturalista que aproximou o Brasil do continente africano e outras declarações a favor de tortura, da ditadura e do armamento da sociedade tem sacudido a opinião pública nacional e internacional.
Na falta de um curso de ação estabelecido, o presidente eleito e capitão reformado, Jair Bolsonaro, está praticando, desde já, uma política externa sem diplomacia. O novo governo parece desconhecer dois séculos de tradição diplomática do Brasil; os princípios, as normas, as regras e os procedimentos de tomada de decisão que dão estabilidade, previsibilidade e legitimidade ao projeto de inserção internacional do país correm risco.Seria o futuro governo capaz de atuar como interlocutor em um teatro de conflito do Oriente Médio? Poderia fazer o mesmo na América do Sul? Quais as consequências da descaracterização do acumulado histórico da política externa para o Itamaraty?
O conceito de política externa é diferente do conceito de diplomacia principalmente pelo seu escopo e amplitude. A diplomacia é limitada a ação externa dos governos, seus valores e padrões de conduta –exatamente o alvo do discurso bolsonarista. A política externa é um conceito mais amplo, que traduz uma visão dos interesses nacionais em possibilidades internacionais a partir de metas elaboradas por cada governo. No novo governo as Forças Armadas participarão mais desse processo.
Em outras palavras, a política externa é a estratégia e a diplomacia é a tradição. As declarações do governo são claras, mas uma política externa sem diplomacia é uma estratégia sem pensamento nem reflexão. É a ignorância da longa história diplomática em que o Estado brasileiro está fundamentado, sobretudo no processo de busca e manutenção da autonomia, um objetivo permanente desde 1822, cuja primeira tarefa foi legitimar o reconhecimento da independência nas relações internacionais.
A lista a seguir sintetiza os principais fiascos, suas fontes e identifica os impactos mais imediatos.
1. Críticas à China: A China é o principal destino das importações do Brasil. Em 2017, o Brasil teve um superávit de 20 bilhões de dólares e a China representa 43% das exportações de soja brasileiras. Durante a campanha, Bolsonaro acusou a China de estar “comprando o Brasil”, e o governo chinês respondeu com um editorial no jornal estatal em que alerta o futuro governo sobre o custo de ser um “Trump tropical”. Fonte:Brazil’s economic future yet to be clear.
2. Acusar a Organização das Nações Unidas de ser uma “conspiração comunista”: O Brasil é signatário da reforma das instituições internacionais como um projeto de democratização das Relações Internacionais. A busca pela democratização das instituições internacionais é um interesse do projeto de universalização das relações exteriores do país. Além disso, o país sempre teve interesse em ocupar uma cadeira no Conselho de Segurança, o que cairá totalmente por terra em um governo que acusa a ONU de ser “comunista”. Fonte: Bolsonaro diz que vai tirar Brasil da ONU se for eleito presidente.
3. Mudar a embaixada brasileira de Tel Aviv para Jerusalém: Manifestar-se favorável a essa mudança já implicou no cancelamento de viagem do atual chanceler para o Egito e colocou em risco um mercado de importação de aproximadamente 10 bilhões de dólares. A derrota do Brasil na eleição para um dos assentos para um dos assentos da International Civil Service Commission, espécie de recursos humanos da ONU também teria ocorrido devido à mudança de voto dos países árabes. Lembrando que o Brasil ajudou a criar o mecanismo de coordenação chamado Cúpula América do Sul-Países Árabes. Fonte: President-elect of Brazil promises: Israel can count on our vote.
4. Declarações sobre ser favorável à tortura: O Estado brasileiro, do qual é presidente eleito democraticamente, é signatário de regulamentações internacionais e aderiu a diversos instrumentos de direitos humanos. Destaca-se a Convenção Contra a Tortura e Outros Tratamentos ou Penas Crueis, Desumanas ou Degradantes. Um presidente que se diz favorável à tortura de seres humanos não tem como ser bem visto pelos países mais civilizados do planeta. Fonte: Eu sou favorável à tortura, diz Bolsonaro em vídeo.
5. Preconceito com afrodescendentes: A formulação política africana do Brasil, projeto central para tornar-se um ator global, está fundamentada em um discurso que apresenta a presença do país no continente como historicamente legitimada. As declarações de Bolsonaro fazem o Brasil reativar as conexões com um passado marcado pela violência, prejudicando as relações com os países africanos. Fonte: Justiça condena Bolsonaro por dizer que quilombolas não servem para procriar.
6. Ataques aos médicos cubanos: Nos últimos anos, Bolsonaro questionou a formação dos médicos cubanos, a quem chegou a comparar a “açougueiros”, ignorando que, em cinco anos do programa de cooperação criado pela Organização Pan-Americana da Saúde, eles atenderam mais de 113 milhões de pacientes em 3.600 municípios, dos quais mais de 700 contaram com um médico pela primeira vez. Depois que Cuba decidiu retirar os médicos do país, Bolsonaro passou a dizer que foi o governo de Miguel Días Canel que não aceitou as condições impostas pelo futuro governo. Fonte: Adeus, cubanos: governo da ilha retira médicos após insultos de Bolsonaro.
7. Declarações de Onyx Lorenzoni sobre a Noruega: O governo do Reino da Noruega figura entre os países da Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico que mais aportam recursos com cooperação internacional. No programa de cooperação Fundo Amazônia, a Noruega contribuiu com 1,1 bilhão de dólares. Mas o ministro extraordinário para a transição de Bolsonaro, Onyx Lorenzoni, resolveu atacar o país dizendo que eles precisam aprender conosco sobre preservação. Fonte: Onyx Lorenzoni: a Noruega precisa aprender com o Brasil sobre preservação do Meio Ambiente.
8. Declarações de Paulo Guedes sobre o Mercosul: O Mercosul é o destino de 25% das exportações brasileiras de produtos manufaturados. Apenas em 2017, o Brasil exportou 22,6 bilhões de dólares para a região. Além da questão econômica, o Mercosul é o suporte regional do projeto de universalização da política externa brasileira e dar as costas ao bloco significa que o Brasil voltará a ser satélite dos EUA, como, aliás, tem admitido o presidente eleito e seus filhos. Fonte: Paulo Guedes diz que Mercosul não será uma prioridade. Isso é ruim?
9. Desprezo pela questão ambiental: No que dependesse de Bolsonaro, o Ministério do Meio Ambiente teria sido extinto. Ele só voltou atrás após sofrer críticas justamente do setor que queria agradar: os ruralistas. Bolsonaro também pediu ao Itamaraty que retirasse a candidatura do Brasil a sede da Conferência do Clima da ONU, em 2019. O desprezo do presidente eleito pelas questões ambientais trará sérias consequências ao comércio exterior brasileiro, como se pôde constatar na reunião do G20, quando o presidente da França, Emmanuel Macron, declarou que seu país não faz acordo com quem desrespeita o Acordo de Paris. Bolsonaro já disse que o Brasil sairia do Acordo de Paris se fosse eleito, mas depois negou. Fonte: Bolsonaro diz que pode tirar o Brasil do acordo de Paris se for eleito.
10. Prestar continência a um assessor de outro presidente: A questão da soberania é inalienável a qualquer nação que queira ser respeitada entre seus pares no mundo. Hierarquicamente, militares devem prestar continência a superiores, não inferiores. Um presidente eleito jamais poderia ter prestado continência a um reles assessor de outro presidente, como fez Bolsonaro com o conselheiro de Segurança Nacional dos Estados Unidos, John Bolton. A imagem é tão forte no sentido de denotar subserviência, submissão, quanto à do ministro das Relações Exteriores brasileiro na época de Fernando Henrique Cardoso, Celso Lafer, tirando os sapatos para passar na aduana dos EUA. Em outubro do ano passado, o então pré-candidato também já havia prestado continência à bandeira norte-americana. Fonte: Bolsonaro bate continência para assessor de Trump e vira piada.
*****
As consequências mais diretas e imediatas da política externa sem diplomacia afetam múltiplos níveis e tabuleiros da ação externa do país, desde sua identidade internacional, atualizada durante a redemocratização e, a partir de 1988, com determinação constitucional (artigo quarto) para avançar no processo de integração com a América Latina a relações bilaterais. É analiticamente possível separar sua retórica e estilo pessoal dos atos do governo brasileiro? Como o governo brasileiro vai encarar as pressões sistêmicas inexoráveis?
Do ponto de vista acadêmico, dois problemas aparecem na narrativa que está sendo construída pelo governo de transição. O primeiro é que o alcance explicativo das declarações feitas até agora tendem a seduzir seus eleitores, e tem um apelo nacional considerável, mas está pouco fundamentado na realidade e na experiência do país. Aparentemente, vem aí uma política externa brasileira anti-globalização. O segundo problema é a relação entre o enfoque nacional e o enfoque regional que o novo governo ameaça alterar. O Mercosul tem sido uma prioridade desde os anos 1990 e os resultados têm sido favoráveis ao país.
Esses dois problemas têm papéis diferenciados no comportamento externo do governo de Brasília. Convém, portanto, considerar três parâmetros no exame da nova política exterior, a saber: 1. os suportes epistemológicos usados para elaborar os conceitos, para entender como aquele sentimento nutrido por tradição e por dois séculos de formação da política externa brasileira parecem ser desconsiderados nas tomadas de decisões; 2. sua funcionalidade, de modo a entender para quem estão a serviço? E 3. o processo decisório, sobretudo a maneira como se estruturam as relações de poder com as grandes potências.
* Alejandro Barrios é professor de Relações Internacionais no Centro Universitário IESB e nas Faculdades Integradas JK em Brasília.
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