Talvez fosse uma esperança vã imaginar que operadores do mercado financeiro do quilate dos que hoje comandam a economia brasileira seriam capazes de pensar políticas sociais que, de fato, contribuíssem para a redução da desigualdade, ou pelo menos, para não agravá-la. A reforma da Previdência, necessária por conta da transição demográfica e, por que não dizer, para suprimir alguns privilégios, seria um momento crucial para avançar nesta direção. Todavia, a julgar pela proposta encaminhada ao Congresso pela dupla Guedes-Bolsonaro, o sentido é o inverso. Mesmo que se reconheça que a proposta enfrenta alguns privilégios – os de parcela dos funcionários públicos, exclusive os militares –, é forçoso também concluir que a maior parte da conta será paga pelos setores mais vulneráveis da sociedade: idosos pobres, trabalhadores rurais, trabalhadores urbanos de baixa qualificação e renda e pensionistas de todos os gêneros.
O principal argumento, aliás procedente, para realizar a reforma da previdência é o demográfico, consubstanciado na célere queda da taxa de fecundidade a partir dos anos 1970 e atingindo níveis mais baixos que a taxa de reposição da população em 2010, acompanhada de um rápido aumento da expectativa de vida e, mais precisamente, de sobrevida dos idosos com mais de 65 anos. Isto modifica um parâmetro crucial do sistema previdenciário de repartição simples (pay as you go) no qual os trabalhadores ativos sustentam os que se aposentaram: a razão de dependência, que expressa a percentagem dos idosos, potenciais aposentados na população, vis a vis aqueles em idade de trabalhar. Essa relação passou de 10% em 2010 para 14% em 2018 e irá crescendo progressivamente alcançando o patamar de 20% em 2030 e de 40% em 2060.
O aumento da razão de dependência é per se um motivo para que se vá alterando os parâmetros do sistema, em particular o tempo durante o qual o trabalhador está ativo como, por exemplo, no caso da idade mínima para aposentadoria. Todavia, há aqui um senão. Do ponto de vista do sistema previdenciário a demografia importa, mas ela é mediada pelas condições do mercado de trabalho. Para além da razão de dependência, o que é crucial é a razão de formalização, ou seja, a percentagem de trabalhadores que têm carteira assinada e cujas contribuições sustentam os aposentados. Isso é particularmente importante numa economia como a brasileira na qual cerca de 40% dos trabalhadores são informais. Assim, alguma hipótese sobre o comportamento prospectivo do mercado de trabalho deveria ter sido considerada porque influenciará o tipo e o sucesso da reforma. Diante de um aumento da formalização a reforma deveria ser menos drástica, a despeito da demografia. Ao contrário, a informalização crescente tornará a reforma parcialmente inócua pois haverá que se discutir novas formas de financiamento do sistema.
Outras razões para as mudanças, justificadas pelo governo de forma ligeira e superficial, são a magnitude e a trajetória do déficit. Um certo rigor analítico sugeriria que no cálculo do déficit fossem separados os diferentes subsistemas bem como o componente cíclico do estrutural; afinal, depois de uma queda do PIB de 8%, da estagnação da economia e da perda de cerca de 4 milhões de postos de trabalho formais desde 2015, é o mercado de trabalho, e não a demografia que responde por parte expressiva do déficit. Como se vê, pelos dados do quadro abaixo extraído da Exposição de Motivos da PEC, o Regime Geral de Previdência Social Urbano apresentou déficit de 1,3% do PIB em 2018, tendo partido do equilíbrio em 2014. O subsistema do funcionalismo público, RPPS (incluindo Forças Armadas), este sim apresenta déficit estrutural em torno de 1% do PIB, mas ele foi reduzido pela metade nos últimos vinte anos com as medidas implantadas em: a) 1998 – idade mínima, tempo mínimo no serviço público e no cargo para se aposentar; b) 2003 – fim da paridade e integralidade para novos servidores, instituição da cobrança para aposentados e pensionistas; e c) 2013 – igualação dos tetos do RGPS e RPPS, instituição da previdência complementar para os servidores civis da União. E a tendência ainda é de que queda do déficit ao longo do tempo, mesmo sem a inclusão dos militares. Por fim, os gastos do RGPS rural, em grande parte um sistema não contributivo, não pode ser tratado como déficit, assim como o Benefício de Prestação Continuada (BPC), pois ambos constituem assistência social.
O principal argumento, aliás procedente, para realizar a reforma da previdência é o demográfico, consubstanciado na célere queda da taxa de fecundidade a partir dos anos 1970 e atingindo níveis mais baixos que a taxa de reposição da população em 2010, acompanhada de um rápido aumento da expectativa de vida e, mais precisamente, de sobrevida dos idosos com mais de 65 anos. Isto modifica um parâmetro crucial do sistema previdenciário de repartição simples (pay as you go) no qual os trabalhadores ativos sustentam os que se aposentaram: a razão de dependência, que expressa a percentagem dos idosos, potenciais aposentados na população, vis a vis aqueles em idade de trabalhar. Essa relação passou de 10% em 2010 para 14% em 2018 e irá crescendo progressivamente alcançando o patamar de 20% em 2030 e de 40% em 2060.
O aumento da razão de dependência é per se um motivo para que se vá alterando os parâmetros do sistema, em particular o tempo durante o qual o trabalhador está ativo como, por exemplo, no caso da idade mínima para aposentadoria. Todavia, há aqui um senão. Do ponto de vista do sistema previdenciário a demografia importa, mas ela é mediada pelas condições do mercado de trabalho. Para além da razão de dependência, o que é crucial é a razão de formalização, ou seja, a percentagem de trabalhadores que têm carteira assinada e cujas contribuições sustentam os aposentados. Isso é particularmente importante numa economia como a brasileira na qual cerca de 40% dos trabalhadores são informais. Assim, alguma hipótese sobre o comportamento prospectivo do mercado de trabalho deveria ter sido considerada porque influenciará o tipo e o sucesso da reforma. Diante de um aumento da formalização a reforma deveria ser menos drástica, a despeito da demografia. Ao contrário, a informalização crescente tornará a reforma parcialmente inócua pois haverá que se discutir novas formas de financiamento do sistema.
Outras razões para as mudanças, justificadas pelo governo de forma ligeira e superficial, são a magnitude e a trajetória do déficit. Um certo rigor analítico sugeriria que no cálculo do déficit fossem separados os diferentes subsistemas bem como o componente cíclico do estrutural; afinal, depois de uma queda do PIB de 8%, da estagnação da economia e da perda de cerca de 4 milhões de postos de trabalho formais desde 2015, é o mercado de trabalho, e não a demografia que responde por parte expressiva do déficit. Como se vê, pelos dados do quadro abaixo extraído da Exposição de Motivos da PEC, o Regime Geral de Previdência Social Urbano apresentou déficit de 1,3% do PIB em 2018, tendo partido do equilíbrio em 2014. O subsistema do funcionalismo público, RPPS (incluindo Forças Armadas), este sim apresenta déficit estrutural em torno de 1% do PIB, mas ele foi reduzido pela metade nos últimos vinte anos com as medidas implantadas em: a) 1998 – idade mínima, tempo mínimo no serviço público e no cargo para se aposentar; b) 2003 – fim da paridade e integralidade para novos servidores, instituição da cobrança para aposentados e pensionistas; e c) 2013 – igualação dos tetos do RGPS e RPPS, instituição da previdência complementar para os servidores civis da União. E a tendência ainda é de que queda do déficit ao longo do tempo, mesmo sem a inclusão dos militares. Por fim, os gastos do RGPS rural, em grande parte um sistema não contributivo, não pode ser tratado como déficit, assim como o Benefício de Prestação Continuada (BPC), pois ambos constituem assistência social.
Na apresentação da proposta o governo não economiza em slogans distributivistas: “Sistema justo e igualitário (rico se aposentará na idade do pobre)”, “quem ganha mais paga mais” (sic). Contudo, o exame mais apurado dessas consignas não resiste aos dados por ele próprio apresentados. Assim, o cálculo da economia que se fará ao longo de dez anos, apresentado no quadro a seguir, é de cerca de R$ 1 trilhão, 16% do PIB ou 1,6% do PIB a cada ano, excluindo a reforma dos militares que não fez parte da PEC. Desse total, 66% virão das mudanças das regras do RGPS, com destaque para o setor rural, segmento que praticamente não tem receitas. Segue-se a parte explicitamente assistencial com focalização do abono, e revisão do Benefício de Prestação Continuada (BCP), com 16% do total. Não é surpreendente que grande parte do ajuste incida exatamente sobre os setores vulneráveis da população cujos benefícios têm um altíssimo componente de assistência social. Aqui a lógica não é distributiva nem de equidade, mas apenas fiscal.
O BCP é um dos componentes da assistência social do sistema geral da seguridade social oriundo da Constituição de 1988. Ele assegura para os idosos em condição de miserabilidade, definida como renda familiar inferior a um quarto do salário mínimo, o recebimento, a partir dos 65 anos, de um benefício equivalente a um salário mínimo. Essa regra e o crescimento do salário mínimo real após 1995 transformaram esse benefício num instrumento crucial de redução da pobreza urbana. A proposta atual é começar a pagar o BCP mais cedo – a partir de 60 anos, mas com valor reduzido para R$ 400 e só voltar ao valor do salário mínimo após os 70 anos. Ora, como a grande maioria dos idosos pobres estará morta nessa idade, o valor do benefício será drasticamente reduzido. Esse tipo de benefício assistencial é similar àquele pago a parte dos trabalhadores rurais e pescadores artesanais, para os quais não há requisito de contribuição. Basta que se comprove a atividade no setor e que se complete 60 anos, para homens, e 55 para mulheres. Mas o benefício vai ser suprimido, exigindo-se idade mínima de 60 anos para homens e mulheres e tempo mínimo de contribuição de 20 anos. Aliás, ampliar arrecadação do segmento rural da previdência por meio da tributação de produtores pobres, num setor que possui elevada produtividade e lucratividade como o agronegócio é um verdadeiro escárnio.
Um aspecto positivo da reforma é o da unificação das alíquotas dos dois regimes e o aumento moderado da sua progressividade. Na verdade, o efeito produzido por isso no sistema privado terá muito menor alcance do que no setor público. No primeiro, o processo de “pejotização” para fugir a impostos e contribuições, sobretudo a previdenciária, foi extensivo entre aqueles de renda mais alta, mormente profissionais liberais e assalariados terceirizados. No que tange ao setor público, a ausência dos militares, torna a reforma menos progressiva. Ademais, se de fato o governo realizar a reforma do Imposto de Renda que prometeu na campanha, com rebaixamento geral de alíquotas, a progressividade do sistema tributário e previdenciário, combinados, cairá.
O pouco de progressividade da proposta é largamente compensado pela regressividade quando se analisa a questão do tempo de contribuição e a redução de benefícios. Tanto no que tange ao benefício por incapacidade permanente quanto na pensão por morte há aplicação de redutores utilizando-se critérios ad hoc que visam diminuir despesas e não proteger a população. Assim, por exemplo, na definição do benefício por incapacidade permanente, a regra de 100% da média do salário de contribuição é substituída por uma fórmula com redutor, só se mantendo a integralidade para casos de acidentes de trabalho. Vale dizer, quem se acidentar fora do ambiente de trabalho e ficar inválido será penalizado. No caso de pensão por morte, também há redutores para os cônjuges e órfãos: hoje o benefício é de 100% no RGPS, até o limite do teto e para aqueles do RPPS, de 100% até o teto, acrescido de 70% do valor extra-teto. A nova regra define um patamar inicial de apenas 60% para o cônjuge e de 10% adicionais para cada filho. Assim, apenas um cônjuge com quatro filhos terá acesso ao benefício integral. É uma estranha contabilidade. Todos esses critérios indicam a prevalência de uma lógica fiscalista e o abandono da perspectiva da assistência social.
Um critério geral da reforma e que atinge a todos, mas sobretudo aqueles de menor renda e mais desqualificados, com destaque para os trabalhadores rurais que estão sujeitos a condições mais precárias de mercado de trabalho, é a extensão do tempo de contribuição mínimo, de 15 para 20 anos. Para quem é pobre e não tem qualificações, o mercado de trabalho formal, de carteira assinada, não é garantido, muito menos permanente. Ao longo da vida laboral dessas pessoas, empregos formais e informais se sucedem tornando difícil alcançar tempos de contribuição muito longos. Pela regra anterior, cumprir os quinze anos permitia obter uma aposentadoria proporcional. Agora além dos vinte anos que serão necessários, há ainda a cláusula da idade mínima. Na prática, uma série de barreiras será criada para aposentadoria, atingindo com maior intensidade os trabalhadores mais vulneráveis.
Cabe destacar, adicionalmente, nos critérios gerais, a ampliação do tempo de contribuição e mudanças para valores menores no cálculo do benefício. Para ter 100% do valor do benefício ao qual aspira, um trabalhador deverá trabalhar por quarenta anos. Ao completar vinte anos terá direito a apenas 60% do benefício, o qual aumentará na razão de 2% ao ano até atingir 100%, com quarenta anos de contribuição. Porém, cabe notar que o valor do benefício também será diminuído. Pela regra de cálculo anterior considera-se um percentual equivalente à média de 80% dos salários mais elevados. Agora será simplesmente a média aritmética dos salários de contribuição. Mais tempo de contribuição e menor salário de reposição será o efeito dessas novas regras. Dada a magnitude da mudança associada a essas novas regras, cerca de 1,3% do PIB a cada ano, o governo deveria explicar à sociedade, com mais detalhe, a sua necessidade.
Por fim, é preciso destacar outros aspectos, alguns gerais, outros particulares, mas não menos relevantes. O principal deles é a tentativa de desconstitucionalização das regras da Previdência, por meio de atribuição a lei complementar de assuntos cruciais como a instituição do regime de capitalização, a revisão e majoração da idade mínima, a regulamentação de aspectos assistenciais e a preservação de privilégios. No que tange à capitalização, assistiu-se a uma espécie de “passa moleque”. A pretexto de que será discutida em algum momento no futuro, remeteu-se a sua consideração para a lei ordinária quando, na verdade, o próprio texto da PEC a reconhece como regime alternativo não podendo, portanto, fugir da aprovação por Emenda Constitucional.
Por sua vez, a idade mínima, móvel no novo regime, será modificada também por lei complementar. Finalmente, a exclusão injustificável dos militares, cuja mudança de regime será remetida à lei ordinária. Ora, com se viu, a PEC tratou de todos os aspectos, inclusive regimes especiais como o de parlamentares e o de professores. Deixar fora os militares constitui uma reafirmação de privilégios e uma atitude discriminatória contra os trabalhadores de todas as espécies.
Deve-se anotar também que são indisfarçáveis os anseios das atuais autoridades econômicas em privatizar a previdência. Assim é que a PEC permite eliminar o caráter público da administração dos fundos de previdência complementar dos funcionários públicos, sejam os já existentes, sejam aqueles a serem criados nas várias esferas de governo, ao admitir que esses fundos sejam geridos por entidades privadas de previdência aberta. Será um mau negócio para o funcionalismo porque as entidades de previdência aberta, com suas gordas taxas de administração, têm entregado a seus cotistas uma taxa de rentabilidade inferior à do fundo de previdência dos servidores federais (Funpresp).
Outro aspecto específico de relevância é a regra de transição para o novo regime. A mudança foi programada para se processar em dez anos, um tempo que é metade daquele previsto na proposta de Michel Temer. À luz dos parâmetros demográficos da sociedade brasileira, o período de transição é discutível. Isso porque o fator de dependência – relação entre idosos e não idosos em idade de trabalhar– ainda cresce lentamente até 2030, acelerando-se a partir daí. Ou seja, seria possível uma transição mais suave sem comprometer o equilíbrio atuarial do sistema contributivo. Tudo indica que, mais uma vez, prevaleceu aqui um critério fiscalista. Não é outro o sentido que inspira o conjunto da proposta que tem como leitmotiv o desmonte da Seguridade Social por meio da segregação dos orçamentos da saúde, previdência e assistência, ignorando a sua contribuição decisiva para a redução da desigualdade e sobretudo da pobreza, nas últimas décadas.
* Ricardo Carneiro é professor titular do Instituto de Economia da Unicamp.
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