Ajustar periodicamente o sistema previdenciário é usual em nações desenvolvidas. Mas são ajustes que não destroem os respectivos regimes de bem-estar social. O requisito para debater qualquer reforma previdenciária no Brasil é que o governo apresente um diagnóstico técnico qualificado dos reais problemas que precisam ser corrigidos. Esse diagnóstico não existe, porque, de fato, não se quer fazer nenhum ajuste. O real propósito da “reforma” da Previdência é soterrar o pacto social de 1988. Ela é peça do projeto ultraliberal que se pretende colocar em prática em marcha forçada. Os espertalhões que a formularam ocultam seu projeto real: forçar uma mudança estrutural na Constituição, sem nada debater com a sociedade.
Nesse cenário, prevalece a superficialidade da ideologia em detrimento do rigor técnico e do debate qualificado. O artifício para impor as mudanças estruturais pretendidas é o terrorismo demográfico, financeiro e econômico. Para os financistas do mercado e do governo, os destinos da Nação dependeriam exclusivamente da reforma da Previdência. A desonestidade intelectual irresponsável conduz à profecia de que sem essa específica reforma o Brasil “vai quebrar”.
O vento que antecede a tempestade
O ardil da “reforma” é retirar da Constituição todas as regras do Regime Próprio de Previdência do Servidor (RPPS) e do Regime Geral da Previdência Social (RGPS), e introduzir nela o regime de capitalização individual. Portanto, a verdadeira “reforma” não é essa que hoje se discute, a qual apenas introduz meras diretrizes transitórias até que a verdadeira reforma seja feita por meio de dezenas de leis complementares de iniciativa do Poder Executivo. Essas mudanças são mais fáceis de ser aprovadas: enquanto uma emenda constitucional exige o apoio de 308 deputados e 49 senadores, em duas votações em cada casa, a legislação complementar demanda 257 votos de deputados, em duas votações, e 41 de senadores, em uma votação. É na tramitação dessas leis que se pretende acabar com o Estado social de 1988, e, posteriormente, a continuidade desse processo poderá ser feita por atos normativos do Executivo e mesmo por medidas provisórias.
Assim se vê que a “nova previdência” é o vento que antecede a tempestade. Sob o “rolo compressor” do Congresso, o que é ruim pode ficar muito pior. Rechaçar essa trama é opção inevitável dos parlamentares, dos movimentos sociais e dos setores da sociedade comprometidos com o propósito de evitar mais um retrocesso de grande monta no incipiente processo civilizatório brasileiro.
Princípios elementares da social-democracia são inaceitáveis
Os “capitalistas” brasileiros, antissociais e antidemocráticos, não aceitaram sequer a introdução no país de alguns princípios basilares da social-democracia. Os constituintes se inspiraram nos êxitos dessa experiência internacional no período 1945-1975, quando políticas econômicas visando ao pleno emprego e instituições do Estado de bem-estar social passaram a ser aceitas como instrumentos para lidar com disfunções decorrentes da economia de mercado. Os direitos sociais universais, parte da cidadania plena, passaram a ser regidos pelo princípio da solidariedade social (seguridade) em detrimento da capacidade contributiva individual (seguro). Houve uma combinação virtuosa entre a tributação progressiva e os regimes de bem-estar: a transferência da renda por essa via tornou-se requisito para o bom funcionamento do Welfare State.
É nesse contexto que se percebe o período iniciado pela Constituição Federal de 1988 como um ciclo inédito de restauração da democracia e de avanços formais na construção da cidadania social. A seguridade é o principal mecanismo brasileiro de proteção social. Além dos mais de 40 milhões de benefícios diretos (previdência urbana e rural, assistência social e seguro-desemprego) transferidos para as famílias (a maior parte equivalente ao piso do salário mínimo), a seguridade contempla a oferta de serviços universais proporcionados pelo Sistema Único de Saúde, pelo Sistema Único de Assistência Social e pelo Sistema Único de Segurança Alimentar e Nutricional.
A previdência social (urbana e rural) e o Benefício de Prestação Continuada (BPC) protegem e provêm renda próxima do piso do salário mínimo para 82% dos idosos brasileiros, fomentam a agricultura familiar, combatem o êxodo rural e regional e promovem a economia local. Segundo o Ipea, em 2014 apenas 8,8% das pessoas com 65 anos ou mais viviam com renda menor ou igual a meio salário mínimo, o que demonstra que a pobreza entre idosos é hoje praticamente residual no país. Caso não houvesse a previdência e o BPC, o percentual de idosos pobres aos 75 anos superaria 65% do total. Estudo sobre a incidência da política fiscal na distribuição da renda realizado pela Cepal1 revela que, no Brasil, o coeficiente de Gini cai 16,4 pontos percentuais por conta do gasto com educação, seguido pelas aposentadorias e pensões públicas e pelo gasto com saúde.
Destruição do Estado social
No plano mais geral, o projeto liberalizante tem por propósito fazer a transição da proteção social em duas direções: da seguridade para o assistencialismo e da seguridade para o seguro social. São transformações estruturais de grande monta, que precisam ser debatidas pela sociedade.
1- Da seguridade social para o assistencialismo
A “reforma” tende a excluir uma massa considerável de trabalhadores porque cria regras severas que desconsideram a realidade do mercado de trabalho. Cerca de 50 milhões de trabalhadores adultos que compõem a população em idade ativa (PIA) não trabalham. Mais de 105 milhões de brasileiros fazem parte da população economicamente ativa (PEA). Entretanto, quase 13 milhões estão desempregados; outros 92 milhões estão ocupados, mas cerca de 35 milhões trabalham sem carteira ou têm algum vínculo precário. Portanto, aproximadamente 100 milhões de trabalhadores, que já não contribuem para a previdência, terão dificuldades para cumprir as novas regras e não contarão com essa proteção na velhice – quadro que tende a se agravar com o avanço da reforma trabalhista.
Nesse cenário, poucos brasileiros comprovarão quarenta anos de contribuição para ter direito à aposentadoria integral. A aposentadoria parcial tende a ser inacessível para mais de 35% dos brasileiros, que têm dificuldades de comprovar vinte anos de contribuição. Observe-se que, em 2015, em função da alta rotatividade do emprego, de um período de doze meses, só nove meses eram realmente trabalhados, em média. Assim, para completar vinte anos de contribuição eram necessários quase 27 anos de trabalho ininterruptos com carteira assinada. Com a reforma trabalhista, o período contributivo tende a encurtar, dificultando ainda mais o acúmulo de tempo de contribuição.
As regras de transição da aposentadoria por tempo de contribuição são curtas e severas. Em uma das opções, em 2028, os homens passam dos atuais 96 para 105 pontos (65 anos de idade mais quarenta anos de contribuição, por exemplo), um acréscimo de 9 pontos em dez anos; e as mulheres passam dos atuais 86 para 100 pontos, um acréscimo de 14 pontos em catorze anos.
Entretanto, nessa “corrida de obstáculos”, o “gatilho” demográfico coloca um desafio adicional: a idade mínima poderá ser de 67/64 em 2033, porque o texto prevê esse aumento sempre que se eleve a expectativa de sobrevida aos 65 anos.
Na previdência rural, a idade mínima da mulher passa de 55 para 60 anos e impõe-se um tempo de contribuição monetária de vinte anos, desconhecendo-se a realidade de que 70% das mulheres do meio rural começam a trabalhar com até 14 anos de idade.
A aposentadoria por invalidez será de primeira classe (acidente no trabalho) e de segunda classe (acidente fora do trabalho), cujos valores de benefício são distintos (respectivamente 100% e 60% da média de todas as contribuições). Também se cria a pensão por morte de primeira e de segunda classe (que pode ser inferior ao salário mínimo) e restringe-se o acúmulo de mais de uma aposentadoria e pensão.
A “reforma” cria mais dificuldades para a aposentadoria das pessoas com deficiência, que “previamente” serão submetidas a uma “avaliação biopsicossocial”. Após essa avaliação, os benefícios serão concedidos desde que o segurado comprove: 35 anos de contribuição (“deficiência leve”), 25 anos de contribuição (“moderada”) e vinte anos de contribuição (“grave”).
O aceso ao abono salarial será restringido apenas para quem recebe salário mínimo, excluindo mais de 20 milhões de trabalhadores que recebem entre um e dois salários mínimos.
No futuro, os valores dos benefícios poderão ser reajustados abaixo da inflação. A Constituição assegura “o reajustamento dos benefícios para preservar-lhes, em caráter permanente, o valor real”. Mas o novo texto exclui o termo “valor real”.
Com as novas regras, poucos brasileiros conseguirão ter proteção previdenciária e pressionarão, em massa, a proteção assistencial, que não exige contribuição. Em decorrência, levanta-se um muro de contenção fiscal, rebaixando o valor do Benefício de Prestação Continuada (BPC) para R$ 400. Como se sabe, esse benefício é dirigido aos idosos e portadores de deficiência, socialmente mais vulneráveis. Atualmente, o BPC beneficia mais de 5 milhões pessoas, garantindo renda mensal de cidadania, no valor de um salário mínimo, aos idosos (65 anos ou mais) e pessoas com deficiência com renda familiar per capita inferior a um quarto de salário mínimo. Caminharemos assim da seguridade para o assistencialismo, pela via da reforma realizada por legislação complementar.
2- Da seguridade social para o seguro social
A seguridade se diferencia do seguro (contrato individual selado com o prestador de serviços). No caso da previdência, a insegurança é máxima, pois esse contrato tem vigência por mais de trinta anos. No Brasil, esses riscos são extremos em função da desigualdade social, da heterogeneidade regional e da realidade do mercado de trabalho.
A “reforma” determina a criação de “sistema obrigatório de capitalização individual” para o RPPS (União, estados e municípios) e para o RGPS, onde se pretende criar a “carteira verde-amarela”, portadora de escassos direitos trabalhistas. O jovem que começa a trabalhar poderá “optar” pela carteira e aderir ao regime de capitalização. Um ponto obscuro é o aceno para a possibilidade da criação de um “fundo solidário”, organizado e financiado para a “garantia de piso básico, não inferior ao salário mínimo para benefícios”. Portanto, o próprio governo antevê que nem sequer o piso básico será garantido e não esclarece quem vai financiar o tal fundo.
A “reforma” desconsidera o fracasso desse modelo evidenciado pelo caso chileno e sua reversão em dezenas de países.2 O debate sobre esse tema não pode avançar sem que antes o governo apresente, de forma criteriosa, a estimativa do chamado “custo da transição” da seguridade social para o seguro social, bem como os parâmetros utilizados para esse cálculo. Não podemos deixar que se repita aqui o que ocorreu no Chile: “Na prática, os custos de transição de um modelo de previdência para o outro são altíssimos. Os custos de transição começaram a ser pagos em 1981, e ainda estamos pagando. São 37 anos e ainda devemos, sobretudo, as pensões de pessoas que se aposentaram no sistema antigo. Atualmente, o governo chileno ainda subsidia o sistema previdenciário do Chile com US$ 9 bilhões anuais” [3].
Reforma justa?
O governo estima que a “reforma” geraria economia de R$ 1,165 trilhão em dez anos [4]. Seu caráter injusto também se reflete no fato de que, desse montante, R$ 715 bilhões serão “economizados” por cortes nos direitos dos trabalhadores rurais e urbanos inscritos no RGPS; e outros R$ 182 bilhões, por cortes no BPC e no abono salarial. Portanto, 75,6% da suposta economia decorre da subtração de direitos dos beneficiários desses programas sociais.
Observe-se que, em 2016, no RGPS, eram mais de 20 milhões de benefícios urbanos, dos quais 54% tinham valor igual ou menor do que um salário mínimo, e 86%, valor igual ou inferior a três salários mínimos; no segmento rural, foram concedidos mais de 10 milhões de benefícios, 98,6% equivalentes ao piso do salário mínimo; no BPC, foram concedidos mais de 5 milhões de benefícios equivalentes ao piso; e mais de 20 milhões de “privilegiados” que recebem abono salarial também “pagarão o pato”.
Crescimento e maior equidade na contribuição das classes de maior renda
O crescimento econômico é requisito para o equilíbrio financeiro da previdência por seus impactos positivos nas receitas que incidem sobre a folha de salário, o faturamento e o lucro das empresas.
O ajuste fiscal também pode ser alcançado pela maior equidade na contribuição das classes de maior renda. É preciso enfrentar as inconsistências do regime macroeconômico, que não impõe limite para os gastos financeiros, transferindo, dos pobres para os ricos, mais de R$ 400 bilhões de juros por ano (quase quatro anos da “economia” que o governo espera da “nova previdência”).
A saída para o Brasil não “quebrar” também pode ser alcançada mediante a reforma tributária. Amplo estudo [5] mostra que é tecnicamente possível quase duplicar o atual patamar de receitas da tributação da renda, patrimônio e transações financeiras, de R$ 472 bilhões para R$ 830 bilhões, um incremento de R$ 357 bilhões (mais de três anos de “economia, nos termos da proposta encaminhada pelo governo Bolsonaro”).
Esse estudo também aponta para a necessidade de rever as isenções fiscais, pelas quais o governo federal todo ano deixa de arrecadar cerca de 20% de suas receitas: em 2017, o montante de isenções totalizou R$ 406 bilhões (mais de quatro anos de “economia”). Também é necessário combater a sonegação de impostos, estimada em cerca de R$ 500 bilhões anuais (mais de cinco anos de “economia”). Em conjunto, esses recursos (isenções fiscais e sonegação) totalizam aproximadamente 12,8% do PIB, montante superior ao dispêndio da seguridade social (11,3% do PIB) que a “nova previdência” planeja destruir.
Portanto, há várias vias alternativas para o país não “quebrar”. Todas exigem que se desmonte, no Brasil, o maior programa mundial de transferência de renda dos mais pobres para os ricos.
* Eduardo Fagnani é professor do Instituto de Economia da Unicamp, pesquisador do Centro de Estudos Sindicais e do Trabalho (Cesit) e coordenador da rede Plataforma Política Social (www.plataformapoliticasocial.com).
Notas
1- Cepal, Panorama Fiscal de América Latina y el Caribe 2015 – Dilemas y espacios de políticas, Santiago de Chile, 2015.
2- Isabel Ortiz, Fabio Durán-Valverde, Stefan Urban, Veronika Wodsak e Zhiming Yu, La reversión de la privatización de las pensiones: Reconstruyendo los sistemas públicos de pensiones en los países de Europa Oriental y América Latina (2000-2018), Documento de trabalho n.63, OIT, 2019.
3- Daniel Caseiro, “Os 10 mitos do sistema previdenciário de Paulo Guedes, segundo Andras Uthoff”, Justificando, 18 dez. 2018.
4- Com a apresentação do projeto para a aposentadoria dos militares, a economia pretendida caiu para pouco mais de R$ 1 trilhão.
5- Eduardo Fagnani (org.), A reforma tributária necessária – justiça fiscal é possível: subsídios para o debate democrático sobre o novo desenho da tributação brasileira (documento completo), Anfip/Fenafisco/Plataforma Política Social, Brasília/São Paulo, 2018. Disponível em:
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