Ética, mídia e reforma política

Reproduzo artigo do professor Venício Lima, publicado no Observatório da Imprensa. É o texto de referência para exposição no XI Seminário Internacional Ética na Gestão – "Ética, Direito e Democracia" -, promovido pela Comissão de Ética Pública da Presidência da República, em 27/9/2010:

Um dos eixos orientadores deste seminário, certamente, é o princípio básico de que a ética não pode ser reduzida apenas às virtudes privadas dos indivíduos, mas deve existir também uma ética das instituições.

A redução da ética exclusivamente à sua dimensão individual corre o risco de sucumbir à paralisia do moralismo que remete à perfeição individual inatingível. Ao contrário, a institucionalidade ética implica reconhecer a necessidade de uma postura normativa em relação ao funcionamento de instituições sociais que são, muitas vezes, elas próprias, "geradoras de injustiças e negadoras de direitos".

Esse, creio, é um dos grandes desafios que temos de enfrentar. Nas teias de uma cultura de massa que celebra o individualismo egoísta e a ética moralizante, propor uma ética institucionalizada capaz de garantir direitos universais ao cidadão.

É dessa perspectiva ampla que trago ao debate a centralidade das comunicações na relação entre a ética e a reforma política, indispensável para aproximar a cidadania ativa e o sistema de representação política.

É paradoxal o incrível distanciamento hoje existente entre o posicionamento – explícito ou velado – da grande mídia e o que pensa a maioria da população brasileira. Apesar disso e do avanço formidável da internet, não se pode ignorar o poder fundamental que ela ainda exerce no agendamento do debate público e no virtual monopólio do controle da visibilidade pública. Refiro-me aos jornais, revistas e às empresas privadas concessionárias do serviço público de radiodifusão. Esse poder, na verdade, significa que, em boa parte, ainda está nas mãos da grande mídia a universalização do direito fundamental à comunicação, que inclui, entre outros, a liberdade de expressão e o direito à informação.

Passo, então, a um rápido resumo das características básicas do sistema brasileiro de mídia, com ênfase no serviço público de radiodifusão, antes de questionar se as condições regulatórias vigentes favorecem o pleno exercício do direito à comunicação.

1. Características da mídia no Brasil

A história da nossa imprensa começa somente no século XIX, portanto, com um formidável atraso. Ademais, a tomar como base o "sisudo e erudito" Correio Braziliense de Hipólito da Costa, o "público leitor" inicialmente constituído no Brasil, necessitava de atributos que somente uma diminuta elite poderia ter num país escravagista.

Como afirma a historiadora Marisa Lajolo, "além de freqüentador de Camões, além de precisar ser capaz de ler nas entrelinhas, além de precisar interessar-se por política e ser versado na geografia necessária para identificar os vários locais de onde provêm as notícias que lê, também deve fazer parte do horizonte de expectativas e de leituras [deste público leitor] um eventual gosto pelo romanesco e pelo folhetinesco".

Não há dúvida também de que nossa imprensa tardia se desenvolveu nos marcos do que a historiadora Emília Viotti chama de um "liberalismo antidemocrático", gerador de um sistema de mídia predominantemente privado comercial, oligopolizado e fortemente marcado pela presença de políticos profissionais e representantes de diferentes religiões como concessionários do serviço público de radiodifusão.

1.1 "Trusteeship model": A primeira característica "moderna" da nossa mídia é que o Estado brasileiro fez uma opção por um modelo de exploração da radiodifusão que privilegia a atividade privada comercial. Poderia ter sido de outra forma. Para ficarmos com o exemplo clássico, na mesma época, a Inglaterra fazia a opção oposta, isto é, privilegiou o próprio Estado como operador e executor da atividade de radiodifusão. Mas, no que se refere ao rádio e a televisão, adotamos o modelo que tem origem nos Estados Unidos. É mais ou menos uma curadoria: a União tem o direito de exploração de um serviço e o delega a outro para administrar e operar para ela. O rádio e a televisão são, em sua maioria, outorgas do Poder Público para a iniciativa privada.

A primeira característica da nossa mídia, desde quando o rádio foi introduzido no Brasil e foi regulado pelo Estado é, portanto, que optamos por privilegiar esse modelo de curadoria, um modelo de exploração prioritária do serviço de radiodifusão pela iniciativa privada. Essa opção foi feita de forma autoritária, pois foi uma decisão de gabinete, sem que houvesse qualquer discussão pública.

1.2 "No law": Em nossa mídia predomina a "no law", ou seja, a ausência de regulação. A principal referência legal ainda é o quase cinquentenário Código Brasileiro de Telecomunicações de 1962. Completamente desatualizado, foi fragmentado pela Lei Geral de Telecomunicações, que é de 1997. Além disso, há várias normas avulsas para serviços específicos que, em alguns casos, são até mesmo contraditórias. Ademais, as normas constitucionais existentes, em sua grande maioria, não foram regulamentadas pelo Congresso Nacional e, portanto, não são cumpridas. Um exemplo emblemático são os princípios para a produção e a programação do serviço público de radiodifusão (Artigo 221), que deveriam servir de critério para a outorga e a renovação de concessões e, no entanto, são ignorados.

Nossa legislação nunca se preocupou de forma efetiva com a propriedade cruzada dos meios de comunicação. O mais próximo que chegamos dessa preocupação foi na década de 1960, durante o regime militar, quando houve uma tentativa, através do Decreto-Lei 236/1967, de se estabelecer limites para o número de concessões de radiodifusão que um mesmo grupo privado poderia controlar. Esses limites, no entanto, não foram obedecidos. O Estado, que é o órgão fiscalizador, jamais interpretou a norma legal como forma de regular a concentração da propriedade.

Não há, portanto, na legislação brasileira, sobretudo na de radiodifusão, preocupação com o fato de que o mesmo grupo empresarial, no mesmo mercado, seja concessionário de emissora de rádio e/ou de televisão, e ainda proprietário de empresas de jornais e/ou de revistas.

Os principais grupos empresariais que existiram, e ainda existem na mídia brasileira são multimídia, baseados na propriedade cruzada. Isso foi verdade para os Diários Associados – o primeiro grupo dominante no país – e é, evidentemente, verdade para as Organizações Globo – o maior grupo de mídia que existe no Brasil hoje.

A propriedade cruzada, para efeito de um diagnóstico da nossa mídia na perspectiva da economia política do setor, torna irrelevante a diferença entre mídia impressa e mídia eletrônica. Nos casos mais importantes, os grupos controladores de uma e de outra são os mesmos.

Uma das conseqüências da omissão reguladora é que nossa mídia privada comercial foi sempre oligopolizada, exatamente porque se formou com base na ausência de restrições legais à propriedade cruzada dos diferentes meios.

1.3 Oligarquias políticas e familiares: Nossa mídia é controlada por uns poucos grupos familiares. Mas não só por grupos familiares. Eles são também os mesmos grupos oligárquicos da política regional e local. Aparece, então, uma questão extremamente importante: o coronelismo eletrônico, uma prática política onde o poder concedente do serviço público de radiodifusão muitas vezes se confunde com o próprio concessionário, atualizando e reproduzindo com roupagem nova o coronelismo da República Velha para o tempo presente.

1.4 Igrejas: Outra característica importante, mais recente, é o avanço, tanto na radiodifusão quanto na mídia impressa, do controle desses meios por diferentes igrejas. O maior avanço é o das igrejas evangélicas neopentecostais, embora, historicamente, a igreja católica seja o maior concessionário de emissoras de rádio no Brasil. Em alguns casos, a presença das igrejas como concessionárias é bastante evidente como, por exemplo, na programação vespertina dos canais da TV aberta, tanto em VHF como em UHF.

1.5 Hegemonia de um único grupo privado: As Organizações Globo concentram as verbas publicitárias, de maneira desproporcional à audiência relativa de seus veículos. Sessenta por cento do "bolo publicitário". Para a Rede Globo de Televisão, que lidera a audiência deste segmento, o percentual chega a ser ainda maior, de tal forma que se somarmos todas as outras emissoras comerciais de televisão veremos que a elas são destinados apenas entre 35% e 40% do volume total de publicidade.

Resumo

Quando se trata da radiodifusão e da imprensa, na verdade, nos antecipamos à tendência de concentração da propriedade na mídia manifestada pelo recente processo de globalização. A propriedade entre nós sempre foi concentrada e, ademais, concentrada dentro de parâmetros inexistentes em outros países. A sinergia verticalizada em áreas da produção de entretenimento (telenovelas) é prática consagrada na TV comercial brasileira há anos. Não somos rigorosos no cumprimento dos poucos limites existentes em lei com relação ao número possível de concessões de rádio e TV para o mesmo grupo empresarial no mesmo mercado. Permitimos a propriedade cruzada na radiodifusão e entre a radiodifusão e a imprensa. Não colocamos limites às audiências das redes de televisão. Esse quadro regulatório gerou um fenômeno de concentração horizontal, vertical, cruzado e "em cruz", sem paralelo. Somos o paraíso da radiodifusão privada comercial oligopolizada.

2. Condições para o exercício da liberdade de expressão

Seria esse contexto propício ao exercício da liberdade de expressão? Ou melhor, nesse contexto seria possível considerar, como usualmente se faz, a liberdade da imprensa como extensão da liberdade de expressão individual?

2.1 Lógica do capital

Desde quando a imprensa se transforma em instituição, ou melhor, em empresa capitalista, sua relação direta com a liberdade de expressão individual deixa de existir. Ela não guarda qualquer relação com o que se pretende por liberdade da imprensa dos grandes conglomerados globais de comunicação e entretenimento no mundo contemporâneo, muitos deles, com orçamentos superiores àqueles da maioria dos Estados membros das Nações Unidas.

Na verdade, a transformação da imprensa em empresa que demanda cada vez mais capital, não é uma preocupação nova.

No início do século XX, no Primeiro Congresso da Associação Alemã de Sociologia, realizado em 1910, Max Weber – fundador da sociologia política – apresentou um programa de pesquisa no qual afirmava:

"Uma das características das empresas de imprensa é, hoje em dia, sobretudo, o aumento da demanda de capital. (...) Em que medida essa crescente demanda de capital significa um crescente monopólio das empresas jornalísticas existentes? (...) Esse crescente capital fixo significa também um aumento de poder que permite moldar a opinião pública arbitrariamente? Ou, pelo contrário, (...) significa uma crescente sensibilidade por parte das distintas empresas diante das flutuações da opinião pública?".

2.2. Lógica do poder

Além de se transformar em empresa e operar dentro da lógica do capital, a imprensa também atua na construção, manutenção e reprodução de capital simbólico e, portanto, funciona dentro de uma outra lógica, isto é, a lógica do poder.

O famoso relatório da Comissão MacBride, publicado no início da década de 80 do século passado e hoje abandonado pela Unesco, referia-se à dimensão política da comunicação que aumenta constantemente em função de uma "contradição fundamental". Dizia o relatório:

"à medida que ia se estendendo, em cada país e no mundo inteiro, o número daqueles a quem a alfabetização, a ‘conscientização’ e o desenvolvimento da independência nacional transformavam em solicitantes de informação, ou em candidatos à emissão de mensagens, uma contradição inegável, relacionada com as exigências financeiras do progresso técnico, talvez não de forma absoluta, mas pelo menos relativamente, reduzia o numero de emissores, ao mesmo tempo em que intensificava [o seu poder]" (grifo nosso).

Entre nós, o saudoso sociólogo e jornalista Perseu Abramo, no seu conhecido livro Padrões de Manipulação na Grande Imprensa, escrito em 1988, já afirmava:

"Os órgãos de comunicação se transformaram em entidades novas, diferentes do que eram em sua origem, distintas das demais instituições sociais, mas extremamente semelhantes a um determinado tipo dessas instituições sociais, que são os partidos políticos. (...) Na realidade, esses grandes órgãos efetivamente são autônomos e independentes, em grande parte, em relação a outras formas de poder (...) porque são eles mesmos, em si, fonte original de poder, entes político-partidários, e disputam o poder maior sobre a sociedade em benefício dos seus próprios interesses e valores políticos. (...) Os órgãos de comunicação são os meios de comunicação de si mesmos como partidos".

Na mesma linha, o também saudoso professor Octávio Ianni, analisando o "complexo e difícil palco da política", na época da globalização, afirmava em 1999:

"Em lugar de O Príncipe de Maquiavel e de O Moderno Príncipe de Gramsci, assim como de outros ‘príncipes’ pensados e praticados no curso dos tempos modernos, cria-se O Príncipe Eletrônico, que simultaneamente subordina, recria, absorve ou simplesmente ultrapassa os outros".

Diante de tudo isso, o jurista Fábio Konder Comparato ponderava sabiamente, há pouco mais de 15 anos:

"A originária liberdade de expressão ou de imprensa acabou esbarrando, na sociedade de massas, num obstáculo técnico insuperável: o acesso aos meios técnicos de difusão das mensagens. A sociedade de antanho era a comunidade do face a face. A sociedade contemporânea é a da comunicação (...) telemática: as relações já não são pessoais, mas globais. A liberdade de expressão hodierna só se concebe para aqueles que têm meios – materiais e pessoais – de montar instituições de teletransmissão das mensagens: os controladores das empresas de imprensa, rádio e televisão".

3. "Estrutura policêntrica" e democracia

Diante dessa realidade, ganha relevância fundamental uma condição para que a liberdade da imprensa cumpra o papel a ela atribuído nas democracias representativas liberais. Embora contemplada em documentos legais de referência, essa condição tem sido relegada a um segundo plano na formulação das políticas públicas do setor de comunicações e sua presença nas normas legais tem sido, por vezes, considerada como auto-suficiente em arrazoados que justificam importantes decisões. Trata-se, daquilo que o cientista político ítalo-americano Giovanni Sartori tem chamado de "estrutura policêntrica dos meios de comunicação".

O vínculo entre liberdade de expressão, liberdade da imprensa e democracia passa pela crença liberal de que o livre debate feito por indivíduos racionais e bem informados no mercado de idéias conduzirá necessariamente à formação de uma opinião pública independente capaz de tomar as melhores decisões para o conjunto da sociedade e, mais ainda, à prevalência da verdade.

É a conhecida tese do market place of ideas, muitas vezes atribuída a John Milton – que nunca falou em mercado de idéias – e/ou a John Stuart Mill – que rejeitou categoricamente dictum – "a verdade sempre triunfa sobre a perseguição" – como uma "dessas agradáveis falsidades que os homens repetem uns aos outros até se transformarem em lugares-comuns, ainda que toda a experiência as refute".

Em seu "A Teoria da Democracia Revisitada" (1994), Sartori, afirma que uma das duas condições que permitem uma opinião pública relativamente autônoma é "uma estrutura global de centros de influência e informação plurais e diversos". E continua:

"(...) uma opinião pública livre deriva de uma estruturação policêntrica dos meios de comunicação e de sua interação competitiva, e é sustentada por elas. Em síntese, a autonomia da opinião pública pressupõe condições semelhantes às condições de mercado. (...) Os benefícios da descentralização e competição dos meios de comunicação de massa são (...) mecânicos em grande parte, e de dois tipos. Primeiro, a multiplicidade dos que querem persuadir reflete-se na pluralidade de públicos; o que produz, por sua vez, uma sociedade pluralista. Segundo, um sistema de informação semelhante ao sistema de mercado é um sistema autocontrolado, um sistema de controle recíproco, pois todo o canal de informação está exposto à vigilância dos outros".

Independente de se acreditar ou não na eficiência de um suposto market place of ideas e nos seus benefícios para a democracia, uma das premissas para a formação de uma opinião pública independente, sem dúvida, é a existência de competição entre os meios de comunicação, ou, na linguagem de Sartori, de uma "estrutura policêntrica".

A liberdade da imprensa encontraria sua justificativa, portanto, na medida mesma em que permitisse a circulação da diversidade e da pluralidade de idéias existentes na sociedade – vale dizer, garantisse a universalidade da liberdade de expressão individual no debate público.

Parece ser exatamente esta a disposição constitucional contida no § 5º do Artigo 220 da Constituição de 88:

Art. 220. A manifestação do pensamento, a criação, a expressão e a informação, sob qualquer forma, processo ou veículo não sofrerão qualquer restrição, observado o disposto nesta Constituição (grifo nosso).
(...)

§ 5º – Os meios de comunicação social não podem, direta ou indiretamente, ser objeto de monopólio ou oligopólio.

Ou ainda, no princípio da complementaridade ou de equilíbrio entre os sistemas público, privado e estatal contido no Artigo 223.

Da mesma forma, a Declaração de Princípios sobre a Liberdade de Expressão da OEA (2000), em seu Artigo 12, afirma:

"Os monopólios ou oligopólios na propriedade e controle dos meios de comunicação devem estar sujeitos a leis anti-monopólio, uma vez que conspiram contra a democracia ao restringirem a pluralidade e a diversidade que asseguram o pleno exercício do direito dos cidadãos à informação. Em nenhum caso essas leis devem ser exclusivas para os meios de comunicação. As concessões de rádio e televisão devem considerar critérios democráticos que garantam uma igualdade de oportunidades de acesso a todos os indivíduos".

Sem a existência de competição entre os meios de comunicação, ou, na linguagem de Sartori, de uma "estrutura policêntrica", não se pode considerar que a imprensa esteja a cumprir suas funções na democracia representativa liberal.

4. Ética e direito à comunicação

Os grupos hegemônicos de mídia no Brasil têm, muitas vezes, conseguido pautar estrategicamente o debate público indispensável para a autodeterminação coletiva e razão última da liberdade individual de expressão. Na verdade, apesar de alardearem o contrário, acabam por restringir a liberdade de expressão de pessoas e grupos, impedidos de trazer sua opinião e a diversidade de sua cultura a esse debate público.

Além, portanto, da regulação do mercado das empresas privadas comerciais de mídia e a exemplo do que já ocorre em países como Itália, Espanha, Portugal e Alemanha, devemos caminhar para o reconhecimento de um direito à comunicação, igualmente fundamental, por exemplo, como os direitos à saúde e a educação. Ele deve assegurar, como diz o professor Comparato, "a prerrogativa, reconhecida a qualquer cidadão ou grupo legalmente organizado, de exprimir idéias, críticas ou mensagens de toda sorte através dos veículos de comunicação de massa, notadamente o rádio e a televisão".

O direito à comunicação significa, além do direito à informação, garantir a circulação da diversidade e da pluralidade de idéias existentes na sociedade, isto é, a universalidade da liberdade de expressão individual. Essa garantia tem que ser buscada no direito de resposta como interesse difuso, no direito de antena e, hoje, sobretudo, no acesso universal à internet, explorando suas imensas possibilidades de quebra da unidirecionalidade da mídia tradicional pela interatividade da comunicação dialógica.

Quando isso acontecer poderemos dizer que a grande mídia comercial estará cumprindo seu dever ético de universalizar o direito fundamental à comunicação e contribuindo de forma decisiva para a democratização política do nosso país.

Referências:

Abramo, Perseu; Padrões de Manipulação na Grande Imprensa; Editora Fundação Perseu Abramo; 2003.

Betto, Frei; "Ética e Reforma Política" in Agência Latinoamericana de Informação, ALAI; disponível aqui [acesso em 24/9/2010].

Comissão MacBride; Um Mundo e Muitas Vozes; UNESCO/Editora da FGV,1983.

Comparato; Fábio K.; "Nótula sobre o Direito à Comunicação Social" in José Paulo Cavalcanti Filho, org.; Informação e Poder; Record, 1994.

Ianni, Octávio; "O Príncipe Eletrônico" in Ladislau Dowbor et alii; Desafios da Comunicação; Vozes; 2001.

Lajolo, Marisa; "Leitores Brazilienses: Um Público Rarefeito?" in Estudos, vol. XXX, Tomo 1; Hipólito José da Costa; Correio Braziliense; Imprensa Oficial do Estado de São Paulo e Correio Braziliense; 2001.

Mill, John Stuart; A Liberdade/Utilitarismo; tradução de Eunice Ostrensky; Martins Fontes, 2000.

Milton, John; Areopagitica; tradução de Raul de Sá Barbosa; Topbooks, 1999.

Sartori, Giovanni; A Teoria da Democracia Revisitada; 2 volumes; Ática, 1994.

Viotti da Costa, Emilia; "Liberalismo: Teoria e Prática" in Da Monarquia à República – Momentos Decisivos; Editora UNESP, 8ª. ed., 2007.

Weber, Max; "Sociologia da Imprensa: Um Programa de Pesquisa"; in Lua Nova – Revista de Cultura e Política; nºs. 55-56; 2002; pp. 185-194.

Legislação citada:

Código Brasileiro de Telecomunicações (Lei nº. 4.117/1962)

Constituição de 1988

Decreto-Lei nº. 236/1967

Declaração de Princípios sobre a Liberdade de Expressão; OEA; 2000.

Lei Geral de Telecomunicações (Lei nº. 9.472/1997)

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