Em 2000, quando foi aprovada a famosa Emenda 29, o presidente era Fernando Henrique Cardoso (PSDB) e teoricamente a Saúde tinha como fonte financiadora a Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira (CPMF). O projeto de emenda previa que o governo federal teria que investir 10% de todo o seu Orçamento em Saúde; os Estados, 12%; e os municípios,15%.
Com ampla maioria nas duas casas legislativas, o governo federal conseguiu negociar uma emenda nos seguintes termos: Estados e municípios são obrigados a investir, no mínimo, 12% e 15% de suas receitas líquidas, respectivamente. A União, desde então, gasta com Saúde o correspondente ao que desembolsou no ano anterior, mais a variação do Produto Interno Bruto (PIB) nominal. É o chamado Piso Nacional.
FHC, portanto, “congelou” os gastos em Saúde da União, com a regra de reajuste do orçamento do setor do ano anterior pelo PIB, e não considerou a CPMF como financiamento adicional, incorporando-a simplesmente às suas receitas. Era o melhor dos mundos.
A presidenta Dilma Rousseff, depois do recuo governista de bancar a aprovação da Contribuição Social da Saúde – que previa uma alíquota de 0,1% sobre a movimentação bancária do país, algo em torno de R$ 20 bilhões anuais – correu o risco de ficar no pior dos mundo: sem dinheiro novo para a Saúde e com 10% de suas receitas líquidas vinculadas ao setor. Ela também tem ampla maioria nas duas casas legislativas.
Segundo o documento de discussão “Modelo de Financiamento para a Saúde”, apresentado pelo secretário municipal de São Paulo, Jairo Montone, ao Conselho Nacional dos Secretários Municipais de Saúde (Conasems), o grande incremento nos gastos com a área vieram da vinculação orçamentária de Estados e Municípios. A CPMF, que começou como Imposto sobre Movimentações Financeiras em 1993 teoricamente destinado à Saúde, foi sendo absorvida pelo Orçamento da União.
Em 2000, o Orçamento do Ministério da Saúde era 8,1% da receita corrente em 2000; em 2007, 6,7%. Se os gastos da União com a Saúde tivessem permanecido no patamar de 2000, a área teria R$ 10 bilhões a mais. Se a vinculação dos gastos da União em 10% tivesse ocorrido, hoje a Saúde teria R$ 35 bilhões a mais do que os cerca de RS$ 60 bilhões de hoje.
No governo Fernando Henrique Cardoso, a vinculação de 10% da receita líquida da União para a Saúde não aconteceu e a CPMF não virou dinheiro adicional. Em 2003, Luiz Inácio Lula da Silva assumiu o governo. Em 2007, ainda sob a vigência da contribuição, o então senador Tião Viana (PT-AC) apresentou a proposta de regulamentação da emenda 29, prevendo novamente a vinculação em 10%. Segundo o hoje governador do Acre, a proposta foi apresentada após ele ter ouvido de Lula o compromisso de destinar integralmente o dinheiro da CPMF para o setor. Em dezembro, o Senado derrubou a contribuição. Em abril do ano seguinte, aprovou a regulamentação da emenda 29 proposta por Viana, mantendo a vinculação dos recursos da União.
O projeto que saiu da Câmara, e foi para o Senado, colocou o governo Dilma Rousseff nesta situação. Com uma maioria avassaladora no Legislativo, o governo só perde uma votação se for abandonado por sua base parlamentar – ou, como aconteceu agora, se deixar à vontade os parlamentares para fazerem o que quiserem, em vésperas de eleição.
Quando abriu mão da CSS, a base governista tinha a avaliação de que estaria dando discurso à oposição, a exemplo do que aconteceu em 2007 – os adversários do governo assumiram rapidamente o discurso de que o país vivia sob uma tributação insuportável. Desconheceu o poder de pressão dos governadores sobre o Senado para aprovar a vinculação orçamentária, mesmo sem uma nova fonte de financiamento da Saúde – e o fato de que aprovar recursos para a área é um capital eleitoral que pode tentar a sua base no Senado, às vésperas das eleições municipais.
O especialista em gestão pública, Amir Khair, concorda quem em 2007, na votação da CPMF, a oposição ao governo Lula faturou com a derrubada da contribuição. “É um impasse politico. Dilma não caiu na cilada política que Lula caiu”, afirmou. Para o líder Humberto Costa, o custo da derrubada da CPMF foi muito alto e está sendo pago até hoje. “Nós sofremos dupla derrota na votação da CPMF, em 2007: de um lado, perdemos R$ 40 bilhões; de outro, o discurso. Prevaleceu o discurso de que a Saúde tem dinheiro, que o problema é simplesmente de gestão. Está difícil recolocar o problema de financiamento do setor”.
Khair aponta outras possibilidades de tributação: uma parte do Imposto de Renda ou da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido. “A CSLL pode servir a isso, preferencialmente se houver uma taxação maior dos bancos, que não têm poder de mobilização da sociedade e hoje são vistos pelos cidadãos comuns como agiotas; o aumento do compulsório dos bancos;ou, ainda, a tributação de cigarros”. Esses recursos não poderiam ser “carimbados” para a Saúde, mas podem ser destinados ao setor, “o que facilitaria à União, aos Estados e municípios cumprirem a emenda 29”. “Neste primeiro momento, o foco do debate é a destinação integral do DPVAT para a Saúde e o aumento dos produtos nocivos à saúde; depois, vamos pensar em novas fontes”, afirma Costa.
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